人民網成都3月7日電 （記者李平）2021年末，我國常住人口城鎮化率達到64.72%，城市發展正進入由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重的新時期，城市開發建設方式從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展，人民群眾對城市美好生活需要已從居住、交通、工作等基本功能，轉向對更好的公共服務、居住品質、生態環境、文化特色、效率公平等高品質生活追求。

“習近平總書記指出，城市是人民的城市，人民城市為人民。黨的十九屆五中全會和中央經濟工作會議上明確了提出‘實施城市更新行動’的重大決策部署，對于全面提升城市發展質量、不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要、促進經濟社會持續健康發展具有重要而深遠的意義。各地高度重視城市更新工作，但是在實施推進過程中，也面臨著一些問題。”3月7日，全國人大代表，四川省住房和城鄉建設廳黨組書記、廳長何樹平在接受人民網記者采訪時談到，建議設立國家城市更新專項基金，統籌形成國省市三級專項基金，同時修訂出臺相關政策，支持各級財政出資注入基金，有效帶動市場主體參與城市更新。

城市更新面臨“更新水平不高”“錢從哪里來”兩個方面的突出問題

何樹平談到，當前各地在實施城市更新行動中，普遍存在兩個方面突出問題。

一方面，面臨更新水平不高的突出短板。如“重面子輕里子”、“重工程輕治理”、忽視公共服務設施配套和片區整體聯動等問題依然存在，大規模砍伐遷移城市樹木、“拆真古跡建假古董”等破壞性“建設”行為時有發生，城市存量資產整合利用不足、長效管理重視不夠，等等。

另一方面，面臨“錢從哪里來”的關鍵瓶頸。城市更新項目大多為公益類、民生類項目，利潤率低、投資回報周期長，社會資本投資參與意愿不強，城市更新“民生屬性”與“市場機制”結合得不夠緊密，基本依靠政府投入兜底。

何樹平以四川為例進行了闡述。經摸底，四川省“十四五”期間計劃實施城市更新項目2700余個，預計總投資約8400億元。這些項目資金來源主要為地方財政資金和政府專項債券，其中僅城鎮老舊小區改造、防洪排澇等專項工作有中央財政補助資金和中央預算內投資資金支持，地方財政面臨著極大的資金壓力。

何樹平認為，“突破以上短板瓶頸，設立國家城市更新專項基金不失為一種好的選擇。”

設立城市更新專項基金對推動城市更新起到積極作用

何樹平表示，設立城市更新專項基金具有多重價值，將對推動城市更新起到積極作用。

第一，設立城市更新基金，有利于進一步強化政府與市場聯動，探索形成政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式，有效調動多方力量參與更新工作，拓寬融資渠道，聚集社會資金，引入專業機構，不斷提高資金的使用效率。

第二，在設立基金的“招募管退”過程中，會強化城市更新項目的績效管理，有利于培育地方政府的更新思路從簡單“花財政錢”搞建設向充分調動市場資源的“城市經營”轉變，通過借助市場化手段建設、運營更新項目，實現城市存量資產的管理和增值，提高更新品質。

第三，相較于PPP模式，城市更新基金采用母子基金架構有更大的財政資金放大效應，能夠顯著增強財政資金撬動作用。據何樹平介紹，“PPP模式一般可以放大4-5倍資本金，城市更新基金通過母子基金結構可實現兩次杠桿，使財政資金放大8-10倍左右。”

據了解，從各地探索實踐來看，這些年，廣州、上海、石家莊等地相繼成立市級城市更新基金，自2014年至今，中基協備案名稱含“城市更新”的基金已經達到59只，對推動城市更新起到了積極作用。

對國家層面設立城市更新專項基金的四點建議

何樹平介紹，目前，全國設立的更新基金主要分布在一些省會城市或經濟較發達區域，分布不平衡，導致經濟實力不強的城市在推動城市更新工作時，陷入任務繁重和缺少資金的雙重困境。而城市更新是新發展階段每個城市應該而且必須做好的一項重要工作，需要國家層面加強統籌和推動。

對此，何樹平建議，設立國家城市更新專項基金。具體如下：

一是建議國家層面研究出臺城市更新專項基金相關政策，由財政出資，設立國家級更新專項基金，采取母子基金方式，統籌形成國省市三級更新專項基金，建立長效管理機制。

二是建議國家層面結合房地產稅立法改革，明確將一定比例涉及城市建設、房地產、土地出讓等領域的稅收，定向注入城市更新專項基金，作為基金的重要資本金來源。

三是建議國家城市更新頂層設計中出臺相關政策，支持各級政府根據實際將一定比例的土地出讓金、住房公積金和公共維修基金注入本級更新專項基金。據財政部公開發布數據，2021年全年，國有土地使用權出讓收入87051億元，金額創下歷史新高；住房和城鄉建設部公開數據顯示，至2020年年末，全國累計歸集住房公積金約19.6萬億元。而且國內城市已有成功案例，如浙江省紹興市設立古城保護基金，從越城、柯橋、上虞三區土地出讓金中提取5%注入基金，定向用于古城保護更新，取得良好成效。

四是成立更新專業基金運營機構，參照社保基金管理運營方式，用好政策性貸款、房地產投資信托基金（REITs）等工具，充分發揮專項基金對金融機構、國有企業及其他社會資本的撬動作用。

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